Il y a cent ans, Eglantyne Jebb, réformatrice sociale britannique et fondatrice de Save the Children, œuvrait à la rédaction de la première Déclaration internationale des droits de l’enfant[1]. Cette déclaration exprimait la reconnaissance au niveau international que les enfants affamés devaient être nourris, que les enfants malades devaient être soignés et que, en temps de détresse, ils devaient être les premiers à être secourus. La déclaration avait vu le jour à une époque d’incertitude mondiale, où les conflits et l’instabilité économique affectaient gravement les enfants. En réponse, les gouvernements ont reconnu que la protection des droits de l’enfant devait être une priorité.

Un siècle plus tard, le 16 juillet 2024, l’Écosse a fait un grand pas en avant avec l’entrée en vigueur de la Loi relative à l’incorporation de la Convention des droits de l’enfant des Nations unies de 2024[2]. Cette loi incorpore pleinement et directement la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) dans le droit interne écossais, pour autant que ses dispositions relèvent des compétence de l’Écosse.

La loi de 2024 accorde une protection importante aux droits humains des enfants et des adolescents en Écosse. Elle crée des cadres nouveaux favorisant l’instauration d’une culture dans laquelle les droits de l’enfant sont au cœur du processus décisionnel. Elle définit aussi clairement les responsabilités des acteurs institutionnels – tous ceux qui doivent respecter, protéger et mettre en œuvre les droits des enfants.

La loi contient un certain nombre d’éléments qui s’appliqueront à toutes les missions de service public relevant de la compétence législative du Parlement écossais[3], y compris certaines de celles qui sont « sous-traitées » à des prestataires. Ces éléments sont les suivants :

• Les autorités publiques ne seront pas autorisées à agir d’une manière incompatible avec la Convention internationale des droits de l’enfant.
• Les enfants et leurs représentants pourront saisir les tribunaux pour faire valoir directement leurs droits au titre de la Convention.
• Si une législation nouvelle ou existante du Parlement écossais enfreint la Convention, les tribunaux auront le pouvoir d’émettre des déclarations d’annulation (qui empêchent la loi d’être appliquée) ou des déclarations d’incompatibilité (qui précisent la violation sans avoir d’incidence sur son application).
• Dans la mesure du possible, la législation existante devra être interprétée d’une manière compatible avec la Convention.
• Le Commissaire écossais à l’enfance et à la jeunesse ainsi que la Commission écossaise des droits de l’Homme disposeront de pouvoirs accrus pour intenter des actions en justice afin de protéger les droits de l’enfant.
• Le gouvernement écossais devra publier un cadre pour les droits de l’enfant pour montrer comment il répond aux exigences de la Convention et expliquer ses plans pour faire progresser les droits de l’enfant.
• Le gouvernement écossais et les organismes publics sont tenus d’établir des rapports réguliers et de procéder à des révisions pour contrôler la mise en œuvre.

L’importance de l’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant

Au cours des cent dernières années, un large éventail de lois internationales a défini les droits humains des enfants et des adolescents, mais la Convention internationale des droits de l’enfant est particulière. Il s’agit du premier instrument international juridiquement contraignant à intégrer non seulement l’ensemble des droits civils, culturels, économiques, politiques et sociaux pour les personnes de moins de 18 ans, mais aussi certains aspects du droit humanitaire et des droits environnementaux.

L’importance croissante accordée aux droits humains des enfants dans l’éducation a permis aux enfants écossais d’être de plus en plus sensibilisés aux droits de l’enfant. Dans le cadre du trentième anniversaire de la Convention internationale des droits de l’enfant, le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse, a demandé aux enfants de décrire les droits de l’Homme en seulement sept mots.

Ils ont alors donné des réponses comme celles-ci :

« Les droits aident avant même de demander »,
– qui résume l’obligation positive que les droits imposent aux États de procurer aux enfants ce dont ils ont besoin.

« Mes droits sont mon armure »,
– qui illustre l’élément protecteur des droits.

« Mes droits me donnent pouvoir, liberté, courage »,
– qui souligne que les enfants peuvent être responsabilisés par les droits et qui reconnaît leur droit à participer à la prise de décision.

Ces trois P – procurer, protéger et participer – ainsi que l’obligation d’adopter une approche préventive, reflètent les intentions des rédacteurs de la Convention internationale des droits de l’enfant.

Un autre enfant a écrit :

« Nous avons des droits. Les dinosaures n’en avaient pas. Ils sont morts »[4].

Il n’est pas question ici de suggérer qu’il y aurait un lien de cause à effet entre l’absence de droits chez les dinosaures et leur extinction, mais plutôt de souligner que la mise en place d’une solide culture des droits de l’enfant ainsi que d’une approche préventive pourrait être essentielle pour notre avenir.

La Convention internationale des droits de l’enfant a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1989. Elle est depuis devenue le traité international sur les droits de l’Homme le plus rapidement et le plus largement ratifié de l’histoire. Elle a changé la façon dont les enfants sont considérés et traités dans le droit international. La Convention a réalisé les aspirations de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, qui proclamait que l’enfance avait « droit à une aide et à une assistance spéciales » et a élevé les enfants du statut d’objets passifs de soins et de charité à celui d’êtres humains dotés d’un ensemble de droits propres.

Les droits contenus dans les 54 articles de la Convention internationale des droits de l’enfant sont universels, interdépendants et corrélés. Ils couvrent tous les aspects de la vie de l’enfant et expliquent comment les autorités doivent collaborer pour permettre à tous les enfants et adolescents de jouir de l’ensemble de leurs droits.

La Convention exige des États qu’ils adoptent des mesures juridiques globales pour garantir la protection des droits de l’enfant et le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies a clairement indiqué que « pour que les droits aient un sens il faut pouvoir disposer de moyens de recours utiles pour obtenir réparation en cas de violation »[5].

Le droit à un « recours effectif » s’applique à tous les droits énoncés dans la Convention et aucune distinction ne doit être faite entre les droits civils, culturels, économiques, politiques et sociaux en termes de justiciabilité. Un recours effectif signifie résoudre le problème ou fournir un dédommagement suffisant, accessible et dans un délai raisonnable.

Le Royaume-Uni ayant ratifié la Convention internationale des droits de l’enfant en 1991, elle faisait déjà partie des obligations internationales dévolues à l’Écosse par le Scotland Act 1998[6]. Toutefois, en raison du système dualiste, qui exige que les lois soient adoptées au niveau national pour avoir un effet direct, ces obligations n’étaient pas directement applicables devant les tribunaux.

Le Scotland Act 1998 prévoit que les affaires étrangères sont réservées au Parlement britannique, à l’exception de l’observation et de la mise en œuvre des obligations internationales et de l’assistance aux ministres britanniques dans la mise en œuvre des obligations internationales. Par conséquent, même si les obligations de la Convention internationale des droits de l’enfant concernant les questions réservées ne relèvent pas de la compétence du Parlement écossais, les obligations concernant les questions dévolues sont transférées aux ministres écossais. En pratique, cela signifie que le gouvernement écossais doit mettre en œuvre la Convention en ce qui concerne les responsabilités dévolues et veiller à ce que les droits de l’enfant soient respectés, protégés et mis en œuvre dans la législation, la politique et l’administration écossaises.

En ratifiant la Convention internationale des droits de l’enfant, les États parties s’engagent, en vertu du droit international, à mettre en œuvre ses dispositions. L’Observation générale n° 5 prévoit qu’« [i]l est essentiel de faire en sorte que la législation nationale soit pleinement compatible avec la Convention et que les principes et les dispositions de cet instrument puissent être directement et correctement appliqués »^[7]. Le Comité des droits de l’enfant indique clairement que « les autorités légifèrent dans les limites de la Convention »^[8].

Certains des droits énoncés dans la Convention internationale des droits de l’enfant correspondent à des droits énoncés dans la Convention européenne des droits de l’Homme[9], transposée dans le droit écossais par le biais de la loi sur les droits de l’Homme de 1998[10] et du Scotland Act 1998. Il s’agit principalement de droits civils et politiques et les tribunaux écossais ont une grande expérience en matière de protection contre la torture, de droit à un procès équitable, de respect de la vie privée et familiale, et de liberté d’expression et d’association. L’Écosse bénéficie également des lois britanniques sur l’égalité qui protègent les enfants contre la discrimination.

Certains des droits économiques, sociaux et culturels énoncés dans la Convention internationale des droits de l’enfant étaient déjà entrés dans le droit écossais par le biais de législations spécifiques sur des questions telles que la famille, la justice, l’éducation, l’assistance sociale, le logement, la santé et la protection sociale. Toutefois, il n’existait pas d’approche globale permettant de rassembler ces droits de manière à comprendre leur nature interdépendante.

Le chemin vers l’incorporation

Le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies a souligné l’importance de l’incorporation de la Convention dans les législations nationales pour garantir le respect, la protection et la réalisation des droits de l’enfant au niveau local. Comme le souligne le Comité, cette incorporation exige que les dispositions de la Convention internationale des droits de l’enfant puissent être directement invoquées devant les tribunaux et appliquées par les autorités nationales[11]. Le Comité a constamment demandé au Royaume-Uni et à ses juridictions décentralisées (une fois celles-ci instaurées) de veiller à ce que les dispositions et les principes de la Convention soient directement applicables en vertu de la législation nationale^[12].

Comme indiqué précédemment, le Scotland Act de 1998 précisait que la mise en œuvre des obligations en matière de droits de l’Homme était dévolue à l’Écosse, le Royaume-Uni conservant des pouvoirs d’exécution pour garantir le respect des droits de l’Homme[13]. Lorsque l’Écosse a regagné son propre parlement en 1999, l’un des premiers appels lancés par la société civile exceptionnellement forte du pays[14] a été la création d’un Commissaire à l’enfance.

L’indépendance des institutions de défense des droits de l’enfant étant un principe fondamental aux termes des normes définies par les Nations Unies[15], le Parlement écossais a pris l’initiative exceptionnelle de mettre en place une commission parlementaire spéciale transpartisane pour rédiger élaborer la législation[16]. C’est l’une des seules fois où une commission du Parlement écossais a présenté une loi. Ce n’était pas le résultat d’une initiative gouvernementale ou de la proposition d’un parti politique, mais d’une initiative du corps législatif lui-même. Cela a permis de mettre en évidence le rôle particulier dévolu au Commissaire, tout en soulignant le rôle essentiel du Parlement écossais en tant que garant des droits humains des enfants.

Le 26 mars 2003, le Parlement écossais a décidé à l’unanimité de « créer un ami – un ami puissant – pour tous les enfants et les jeunes d’Écosse »[17], le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse. Lors du débat final, la présidente de la commission, Karen Gillon, a déclaré : « Cela nous donne l’occasion de faire avancer les choses en créant un poste indépendant, de haut niveau et influent. […] il s’agit de l’héritage le plus important que nous, députés, pouvons laisser à nos enfants et aux enfants de nos enfants »[18].

La création du Commissaire à l’enfance et à la jeunesse a été citée comme un tournant décisif qui a donné une dimension politique aux droits de l’enfant. Elle a en effet inscrit dans la loi un point d’entrée permettant aux enfants de s’exprimer dans le processus de prise de décision politique en Écosse[19]. Ce statut juridique ainsi que les relations de travail étroites que le Commissaire entretient avec la société civile et les enfants eux-mêmes, a été la marque des progrès réalisés par l’Écosse après la décentralisation en matière de droits de l’enfant et de l’évolution vers l’incorporation des droits de l’enfant[20].

En 2009, la baronne Walmsley a présenté le projet de loi sur les droits de l’enfant[21] à la Chambre des Lords du Royaume-Uni. Ce projet de loi rédigé par la coalition ROCK (Rights of the Child UK – « Droits de l’enfant Royaume-Uni ») visait à intégrer la Convention internationale des droits de l’enfant ainsi que ses Protocoles facultatifs dans le droit britannique. Cependant, en raison des élections générales de mai 2010, le projet de loi n’a pas dépassé le stade de la première lecture. Bien qu’il ait permis d’attirer l’attention sur les droits de l’enfant et de lancer un débat sur la meilleure façon de les protéger, les législatures suivantes n’ont pas repris l’examen du texte.

L’année suivante, en janvier 2011, ce qui était alors l’Assemblée nationale du Pays de Galles et qui est aujourd’hui le Senedd Cymru (le Parlement gallois) a adopté une mesure[22] imposant à tous les ministres gallois l’obligation de veiller au « respect approprié » (due regard) des droits et obligations énoncés dans la Convention internationale des droits de l’enfant ainsi que ses Protocoles facultatifs. Cela signifie qu’ils doivent tenir compte des droits énoncés dans la Convention lorsqu’ils prennent des décisions. Il s’agit là d’une avancée significative pour les droits de l’enfant au Pays de Galles, puisqu’il met en place une approche proactive du respect de la Convention et offre davantage de possibilités d’influencer la manière dont les droits de l’enfant sont intégrés dans la législation et dans l’élaboration des politiques. Il ne s’agit cependant pas d’une incorporation pleine et entière[23].

En 2011, le gouvernement écossais a entamé une consultation sur le Projet de loi relatif aux droits des enfants et des jeunes, qui visait à donner aux ministres écossais des obligations similaires à celles de leurs homologues gallois. Bien que la consultation ait spécifiquement exclu l’incorporation de la Convention dans le droit écossais, de nombreux répondants, dont 25 % des organismes publics consultés, ont de tout de même réclamé cette mesure^[24].

Des appels à l’incorporation ont également été lancés par des enfants et des jeunes. Les enfants âgés de neuf à treize ans qui ont participé aux sessions de consultation du Parlement des enfants ont montré qu’ils comprenaient bien les questions importantes et ont exprimé leur crainte que le modèle du « respect approprié » puisse signifier que « les droits de l’enfant pourraient être oubliés »[25]. Ils ont indiqué que les droits et les devoirs étaient importants pour les services publics, notamment la police, les écoles et les services sociaux. Les enfants ont clairement appelé à « faire respecter les droits de l’enfant plutôt de laisser aux gens la possibilité de les respecter ou non »[26].

Cependant, le gouvernement écossais a déclaré à plusieurs reprises qu’il n’avait pas l’intention d’incorporer la Convention internationale des droits de l’enfant dans le droit écossais^[27] et, pendant l’examen du projet de loi, il s’est considérablement éloigné d’une approche fondée sur les droits de l’enfant pour mettre l’accent sur le bien-être de l’enfant. La loi qui en a résulté, la loi (écossaise) de 2014 sur les enfants et les jeunes qui en a résulté (Children and Young People (Scotland) Act 2014) a été affaiblie, pour se limiter à imposer aux ministres écossais l’obligation de garder la Convention relative aux droits de l’enfant « sous considération », de promouvoir la « sensibilisation et la compréhension » de ses principes et dispositions, de « prendre en compte » l’avis des enfants et de rendre compte de sa mise en œuvre aux niveaux national et local.

Les appels à l’intégration lancés par la société civile, les enfants et les jeunes se sont poursuivis, notamment grâce à l’obtention en 2016 d’une nouvelle recommandation du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies[28]. En 2017, le bureau du Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse a fait de l’incorporation sa priorité stratégique, parallèlement aux réformes juridiques nécessaires sur les châtiments corporels infligés aux enfants, l’âge de la responsabilité pénale et l’emprisonnement des enfants[29].

Le Parlement écossais des jeunes a fait de l’incorporation le point central de sa campagne « Right Here, Right Now » (Ici, Maintenant) de 2017, reflétant le fait que 76 % des 70 000 jeunes qui avaient répondu à sa consultation sur le manifeste des jeunes avaient demandé que la Convention internationale des droits de l’enfant soit pleinement incorporée dans le droit écossais[30].

Together (Scottish Alliance for Children’s Rights), l’alliance écossaise pour les droits des enfants, a dirigé une série de séminaires du Scottish Universities Insight Institute, auxquels ont participé plus de trois cents personnes, afin d’examiner l’incorporation et la mise en œuvre de la Convention en Écosse. Parmi les participants figuraient le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse, le ministre de la Puériculture et de la Petite Enfance, des membres de conseils de la jeunesse, des fonctionnaires, des universitaires, des organisations de la société civile et des représentants du secteur public[31].

Les enfants et les jeunes ont continué à plaider pour l’incorporation de leurs droits au plus haut niveau du gouvernement, notamment lors de la première et de la deuxième réunion annuelle du Cabinet avec les enfants et les jeunes, en 2017[32] et en 2018[33]. Les jeunes conseillers du Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse ont joué un rôle important en maintenant l’incorporation à l’ordre du jour du Parlement écossais[34].

Ce qui est resté clair et cohérent tout au long de ce travail, c’était l’appel à l’incorporation intégrale et immédiate dans la loi écossaise. Cette pression continue a conduit la majorité des partis politiques écossais à réclamer l’incorporation dans leurs programmes. En 2018, elle a également conduit le gouvernement écossais à s’engager, dans son programme de gouvernement, à incorporer la Convention des droits de l’enfant dans le droit écossais.

L’engagement du gouvernement écossais ainsi que le large soutien des partis au Parlement écossais ont été bien accueillis, mais il n’y avait toujours pas de plan clair, ni de calendrier de mise en œuvre. En réponse à cela, le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse et Together (Scottish Alliance for Children’s Rights) ont créé en octobre 2018 un groupe d’experts chargé de produire un modèle d’incorporation pour l’Écosse. S’appuyant sur l’expertise d’éminents juristes et universitaires nationaux et internationaux, ce groupe a rédigé un projet de loi en quelques semaines. Il l’a ensuite soumis, de concert avec Mikiko Otani, membre du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, au vice-premier ministre et à la ministre de l’Enfance et de la Jeunesse le 20 novembre 2018, ce jour étant à la fois celui du vingt-neuvième anniversaire de la Convention et celui de la Journée mondiale de l’enfance.

Il a fallu attendre deux années supplémentaires de consultations pour que le gouvernement écossais ne présente son projet de loi, le 1^er septembre 2020[35] – notamment en raison de la pandémie de COVID-19. Le projet de loi[36] a été adopté à l’unanimité par le Parlement écossais le 16 mars 2021[37].

A cette occasion, le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse a publié le communiqué suivant :

Incorporer la Convention internationale des droits de l’enfant dans le droit écossais est la chose la plus importante que nous puissions faire pour protéger et promouvoir les droits des enfants et des jeunes. Les responsables politiques ne peuvent plus ignorer ou oublier opportunément les droits de l’enfant. S’ils le font, les enfants et les jeunes pourront s’y opposer et disposeront d’un système de réparation efficace en cas de problème.

Il ne fait aucun doute que cela améliorera la vie de tous les enfants, ceux qui en ressentiront le plus les bienfaits sont toutefois les enfants dont les droits sont les plus menacés – les enfants vivant dans la pauvreté, les enfants handicapés, les jeunes aidants, ceux qui ont connu le système de placement, les enfants noirs ou issus d’autres minorités ethniques. Leurs droits seront désormais au cœur de chaque politique, de chaque loi et de chaque décision budgétaire. Cela entraînera des changements significatifs dans des domaines tels que la lutte contre la pauvreté et la promotion de la santé mentale, que les enfants eux-mêmes ont identifiés comme des priorités. Cela se traduira également par un meilleur soutien aux familles.

Cette loi donne du pouvoir aux enfants – ils seront consultés et écoutés. Les enfants et les jeunes, ainsi que d’autres militants, se sont battus sans relâche pour l’incorporation pendant de nombreuses décennies et la journée d’aujourd’hui témoigne de leur détermination. Le gouvernement et les décideurs doivent savoir que tous les regards sont braqués sur eux et que les enfants n’hésiteront pas à leur demander des comptes[38].

Un projet de loi amendé a été présenté au Parlement écossais. Il a de nouveau été adopté à l’unanimité, le 7 décembre 2023, et a reçu l’assentiment royal le 16 janvier 2024, avec l’obligation d’entrer en vigueur dans un délai de six mois.

Le fait que l’adoption de la loi écossaise relative à l’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant ait eu tant de succès est attribué à une base solide pour la compréhension de la Convention, après des années de campagne et de plaidoyer, de pédagogie et de soutien de la part des organisations de défense des droits de l’enfant en Ecosse, ainsi qu’à une législation sectorielle accrue permettant une mise en œuvre progressive[41].

Autres lacunes législatives

La voie vers l’incorporation n’a pas été un processus isolé. Comme mentionné précédemment, un certain nombre d’autres modifications législatives urgentes ont été apportées en parallèle du processus d’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant.

• Le 7 novembre 2020, les enfants ont enfin obtenu une protection complète contre les châtiments corporels grâce à la loi écossaise de 2019 sur la protection égale des enfants contre les agressions [42].
• Le 17 décembre 2021, l’âge de la responsabilité pénale est passé de huit à douze ans (il reste cependant inférieur de deux ans à la norme minimale internationale) en vertu de la loi écossaise de 2019 sur l’âge de la responsabilité pénale[43].
• Le 28 août 2024, tous les enfants ont été retirés des prisons écossaises et placés dans des structures d’accueil sécurisées en application de la loi écossaise de 2024 sur la prise en charge et la justice des mineurs[44].

Chacun de ces changements est le fruit de longues campagnes menées par les défenseurs des droits de l’Homme et chaque texte législatif a nécessité une élaboration politique et une rédaction juridique complexes. Néanmoins, l’effet cumulé de ces changements sur les progrès de l’Écosse a été profond.

Loi écossaise de 2024 relative à l’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant

La loi adopte une approche « maximaliste » pour incorporer la Convention internationale des droits de l’enfant pleinement et directement dans le droit écossais, dans la mesure où cela est possible dans le cadre des compétences dévolues. La première partie de la loi définit cette approche maximaliste. L’article 1 définit les « exigences de la CIDE [Convention internationale des droits de l’enfant] » comme incluant la Convention et les deux Protocoles facultatifs ratifiés par le Royaume-Uni. Il s’agit du Protocole facultatif concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés et du Protocole facultatif concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants.

Pour rester dans le cadre des compétences dévolues, certaines parties de la Convention internationale des droits de l’enfant ont été retirées de l’Annexe 1. Il s’agit notamment des articles relatifs à la nationalité et à l’apatridie (article 7), au regroupement familial (article 10), à l’élaboration d’accords internationaux relatifs au déplacement d’enfants au-delà des frontières (article 11), à la fourniture d’une assurance sociale (article 26) et au recrutement militaire (article 38, paragraphe 3), ainsi que de plusieurs articles des Protocoles facultatifs. La loi permet toutefois d’inclure ces articles ultérieurement, dans l’éventualité d’une nouvelle dévolution de pouvoirs ou si le Royaume-Uni ratifie davantage de protocoles facultatifs.

La loi impose l’inclusion du troisième Protocole facultatif établissant une procédure de présentation de communications (OPIC) au cas où le Royaume-Uni le ratifierait. Ceci est particulièrement nécessaire car l’OPIC crée un cadre juridique qui permet au Comité des droits de l’enfant des Nations Unies d’entendre les plaintes alléguant que les droits d’un enfant ont été violés. L’entrée en vigueur de l’OPIC en 2014, a donné naissance à une jurisprudence croissante en matière de droits de l’enfant, avec plusieurs centaines de communications et plus de 120 décisions et d’avis sur le fond. Cela a permis de mieux comprendre les questions complexes et épineuses liées aux droits de l’enfant et a conduit à des changements législatifs et, dans certains cas, à des dénouements plus positifs pour les enfants. La diversité des affaires s’est accrue ces dernières années, englobant désormais des questions telles que les droits de garde transfrontaliers, les enlèvements internationaux de mineurs, la violence à l’encontre des enfants, la justice des mineurs et la protection de l’enfance.

L’article 4(2)(e) de la loi prévoit expressément qu’une cour ou un tribunal écossais statuant sur une question en rapport avec la Convention peut prendre en considération les avis et les conclusions de l’OPIC et ainsi profiter de sa jurisprudence croissante. La section 4 fait également référence à des sources d’interprétation plus larges, telles que les préambules de la Convention des droits de l’enfant et de ses Protocoles. Les outils d’interprétation les plus puissants seront l’inclusion spécifique des Observations générales (section 4(2)(c)) et des Observations finales (section 4(2)(d)).

Les interprétations de la Convention des droits de l’enfant par le Comité, telles qu’elles sont énoncées dans les Observations générales, sont un outil essentiel pour comprendre la Convention dans un monde en rapide mutation. C’est particulièrement vrai pour les Observations générales les plus récentes du Comité, notamment celles portant sur les droits de l’enfant et l’environnement, avec un accent particulier mis sur le changement climatique (OG26)[45], sur les droits de l’enfant en relation avec l’environnement numérique (OG25)[46] et sur l’importante mise à jour des droits de l’enfant dans le système de justice des mineurs (OG24)[47]. Ces Observations générales fournissent des indications importantes sur la manière d’interpréter la Convention des droits de l’enfant dans le contexte des questions émergentes. Il convient de noter que dans le premier arrêt rendu en vertu de la loi sur l’incorporation, la Haute Cour de justice d’Écosse a fait spécifiquement référence aux Observations générales 12 et 24 comme étant pertinentes pour les actions du Lord Advocate, lorsqu’il s’agit de déterminer si un enfant doit faire l’objet de poursuites pénales et pour encadrer ces poursuites[48].

La nouvelle Observation générale 27 sur le droit des enfants à l’accès à la justice et à des recours effectifs (qui, au moment de la rédaction du présent document, est en cours d’élaboration) arrive à point et sera particulièrement bénéfique pour l’Écosse, qui continue à développer ses recours internes. En outre, l’article 4(2)(f) de la loi sur l’incorporation permet de prendre en considération les rapports des Journées de débat général (JDG) organisées par le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, y compris ceux qui n’aboutissent pas à une nouvelle Observation générale. Par exemple le rapport sur la protection et l’autonomisation des enfants en tant que défenseurs des droits de l’homme (2018)[49] et du rapport sur les enfants de parents incarcérés (2011)[50].

L’inclusion des Observations finales comme outil d’interprétation permet aux tribunaux écossais de prendre en considération les suggestions spécifiques et les recommandations générales du Comité, conformément à l’article 45(d) de la Convention internationale des droits de l’enfant. L’article 4(2)(g), contient une disposition plus large qui permet aux tribunaux de prendre en considération tout autre droit international et comparé. Bien qu’il ne soit pas encore clair quel poids les tribunaux écossais accorderont à ces outils d’interprétation plus larges, cet article donne une indication claire de l’approche maximaliste que le Parlement écossais souhaite que les tribunaux adoptent.

La deuxième partie de la loi définit les obligations des autorités publiques et indique clairement qu’il est illégal pour une autorité publique d’agir, ou de s’abstenir d’agir, d’une manière incompatible avec les exigences de la Convention internationale des droits de l’enfant. La définition des « autorités publiques » a été élargie pour inclure toute personne exerçant des fonctions de nature publique, y compris les fonctions exercées dans le cadre d’autres contrats ou accords avec une autorité publique, même si ces dernières ne sont pas financées par des fonds publics.

Compte tenu des limites de la dévolution et de la clarification de ces limites par la Cour suprême, l’article 6(2) précise que seules les fonctions découlant du Parlement ou de l’État de droit écossais entrent dans le champ d’application, mais non celles du Parlement britannique – quand bien même ces fonctions du Parlement britannique seraient en relation avec des questions dévolues. Cela crée une situation complexe à court terme, en particulier pour les aspects de l’éducation, du droit de la famille et du travail social où la loi dévolue trouve son origine dans la législation britannique. De telles lois n’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur l’incorporation, même lorsqu’elles ont été modifiées par le Parlement écossais. À plus long terme, toutes les questions dévolues peuvent être rapatriées par le biais de lois du Parlement écossais et entrer dans le champ d’application de la loi.

La première affaire jugée en vertu de la loi sur l’incorporation concernait la détermination du champ d’application, le Lord Advocate soutenant qu’en raison de la nature indépendante de l’autorité de poursuites pénales la loi ne s’appliquait pas aux décisions du ministère public. Le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse est intervenu dans le débat, arguant qu’il était évident que l’intention du Parlement écossais était d’inclure toutes les fonctions de nature publique et que les seules restrictions concernaient les questions réservées au Parlement britannique. La Haute Cour de justice d’Écosse a reconnu que la loi s’appliquait clairement aux décisions du ministère public[51].

Le tribunal s’est également référé à une déclaration du Secrétaire du Cabinet à la Justice et aux Affaires intérieures soulignant que l’intention du gouvernement avait été d’étendre les protections des droits « au-delà de l’équité des procédures pénales, la prise de décision du ministère public. Nous parlons ici d’un nouveau motif de contestation qui n’existe pas encore »[52].

Si l’objectif d’une approche fondée sur les droits est d’éviter les litiges, l’opposabilité des obligations prévues par la loi est un mécanisme important de responsabilisation qui contribue à faire évoluer les mentalités. La loi permet à tout mineur de porter plainte contre une autorité publique qui aurait enfreint les articles de la Convention (article 7) et toute législation portée devant les tribunaux doit être interprétée conformément à la Convention.

La loi offre un large éventail de voies de recours. Une action contre une autorité publique peut être intentée devant tout tribunal civil ayant compétence à accorder la réparation demandée et la Convention peut être invoquée dans toute procédure judiciaire. Les organes de défense des droits de l’Homme – tels que le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse d’Écosse et la Commission écossaise des droits de l’Homme – peuvent intenter des actions en leur nom propre. Le Commissaire à l’enfance et à la jeunesse a élaboré une brochure détaillée qui aide les mineurs à utiliser au mieux les nouveaux pouvoirs dont ils disposent[53].

Plusieurs dispositions importantes reconnaissent le caractère spécifique de l’accès des mineurs à la justice et leur droit à un recours effectif. Les délais habituels d’un an ou de trois mois pour la Court of Session, la Cour suprême d’Écosse, ne s’appliquent pas à la minorité, de sorte que l’horloge ne commence à tourner que lorsque l’enfant atteint l’âge de 18 ans (articles 7(11) et 7(13)).

En ce qui concerne les recours judiciaires, l’article 9 prévoit que les tribunaux écossais sont expressément tenus de prendre en considération l’avis de l’enfant sur l’efficacité du recours et qu’ils doivent le faire de manière à favoriser l’enfant. La loi précise qu’il existe une présomption selon laquelle un enfant est capable de se forger une opinion, quel que soit son âge. Cela peut changer radicalement la pratique judiciaire et place l’Écosse dans une position intéressante, alors même qu’une nouvelle Observation générale sur le droit de l’enfant d’accéder à la justice et à des voies de recours effectives est en cours d’élaboration.

La quatrième partie de la loi se concentre sur la législation. L’article 23 garantit que toutes les nouvelles lois et réglementations seront compatibles avec la Convention internationale des droits de l’enfant en exigeant une déclaration de compatibilité, conformément aux meilleures pratiques déjà établies en lien avec d’autres obligations juridiques incorporées[54]. Toute législation doit être interprétée conformément à la Convention (article 24). Les tribunaux peuvent abroger toute législation existante incompatible avec la Convention (article 25) et émettre des déclarations d’incompatibilité pour toute législation future (article 26).

Alors que les autres parties de la loi concernent spécifiquement l’incorporation directe de la Convention internationale des droits de l’enfant dans le droit interne, la troisième partie reflète l’approche globale que l’Écosse a voulu adopter pour sa mise en œuvre. Cela fait écho à l’engagement plus large de l’article 4 de la Convention, qui demande aux États de « prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en œuvre » la Convention ainsi que les recommandations plus larges relatives aux mesures générales de mise en œuvre énoncées dans l’Observation générale n° 5[55]. La loi prévoit une série de mesures de mise en œuvre volontaristes et réactives destinées à aider les parties prenantes à remplir leurs obligations positives et négatives en matière d’application des droits de la Convention, à savoir : un schéma directeur pour les droits de l’enfant (articles 14 à 16) ; des évaluations d’impact sur les droits et le bien-être de l’enfant (article 17) ; et l’obligation d’établir des rapports faite aux autorités publiques (article 18) et au Parlement écossais lui-même (article 21).

L’Écosse est depuis longtemps fière de son approche en matière de participation des enfants et a été à l’avant-garde de l’élaboration d’outils de mise en œuvre, tels que les évaluations d’impact sur les droits de l’enfant. Le nouveau schéma directeur, défini à l’article 14 de la loi sur l’incorporation, a le potentiel d’intégrer pleinement les pratiques fondées sur les droits dans le travail du gouvernement écossais. Il prévoit les obligations suivantes :

• veiller à ce que les enfants puissent participer à la prise des décisions qui les concernent, en bénéficiant de l’assistance et de la représentation nécessaires à cet effet (par exemple par le biais des défenseurs des enfants) ;
• identifier et remédier à toute situation dans laquelle les droits de l’enfant ne sont pas (ou risqueraient de ne pas être) respectés;
• sensibiliser aux droits des enfants et les promouvoir ;
• promouvoir des procédures de traitement des plaintes que les enfants peuvent comprendre et utiliser ;
• veiller à ce que les enfants aient un accès effectif à la justice ;
• protéger les droits des enfants dans le cadre de leurs interactions avec les personnes (autres que les autorités publiques) qui fournissent des services les concernant ;
• prendre en compte les droits des enfants dans le processus budgétaire du gouvernement écossais ;
• veiller à ce que les actions du gouvernement écossais contribuent à atteindre tous les objectifs nationaux pour les enfants que ce dernier s’est fixés conformément à la première partie du Community Empowerment (Scotland) Act 2015 [par exemple, pour réduire la pauvreté et les inégalités],
• préparer et publier des études d’impact sur les droits et le bien-être des enfants ; et
• utiliser et promouvoir l’utilisation de modes de communication inclusifs qui garantissent que les enfants reçoivent des informations et puissent s’exprimer de la manière qui répond le mieux à leurs besoins (en termes d’élocution, de langue ou autre).[56]

Pour soutenir la loi, le gouvernement écossais a présenté une série lignes directrices[57].

Regard vers l’avenir

La professeure Ann Skelton, présidente du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, a déclaré que la loi écossaise de 2024 sur l’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant est l’un des textes législatifs nationaux les plus impressionnants au monde en matière de droits de l’enfant[58]. Le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies a salué les progrès réalisés par l’Écosse dans ses dernières Observations finales[59]. L’incorporation de la Convention, tout comme les autres changements législatifs qui ont récemment eu lieu en Écosse, sont un signe clair de sa volonté de prendre au sérieux les droits de l’enfant. Toutefois, la réalisation des droits exige plus que de simples changements juridiques.

En Écosse, nous constatons un engagement croissant des autorités publiques, des organisations de défense des droits de l’enfant, des organisations de parents et des prestataires de services aux enfants. Par ailleurs, les enfants eux-mêmes sont de plus en plus confiants dans l’utilisation de leurs droits. Mais la question de savoir si l’incorporation de la Convention internationale des droits de l’enfant est bénéfique pour les enfants doit être jugée sur la base de ce que les enfants eux-mêmes ont demandé. Avons-nous mis en place un système qui garantisse que « les droits aident avant même de demander » ? Ce système protège-t-il les enfants de manière à ce qu’ils aient le sentiment que « mes droits sont mon armure » et que « mes droits me donnent du pouvoir, de la liberté, et du courage » ? Tels seront les véritables tests et les questions auxquelles nous ne pourrons pas attendre un autre siècle pour répondre.

Footnotes

[1] Sociétés des Nations, Déclaration de Genève (1924), http://www.un-documents.net/gdrc1924.htm.

[2] United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Act 2024 (ASP 1).

[3] Le Parlement écossais a été créé par la loi de 1998 sur l’Écosse (Scotland Act 1998), qui a limité ses pouvoirs législatifs (§29), notamment en réservant certaines compétences au Parlement britannique (annexe 5), en protégeant certaines lois contre les modifications (annexe 4) et en exigeant le respect de la Convention européenne des droits de l’homme.

[4] « 7-Word Story – We Have Rights, Dinosaurs Didn’t. They Died », Children and Young People’s Commissioner Scotland, https://www.cypcs.org.uk/resources/we-have-rights-dinosaurs-didnt/.

[5] Comité des Droits de l’Enfant de l’ONU, Observation Générale 5 sur les mesures d’application générales de la Convention relative aux droits de l’enfant (arts. 4, 42 et 44,¶6) , UN doc. CRC/GC/2003/5, ¶ 24.

[6] The Scotland Act 1998 (§ 46).

[7]  CRC/GC/2003/5, ¶ 2.

[8]  CRC/GC/2003/5, ¶ 20.

[9] Conseil de l’Europe, Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, 4 novembre 1950, CETS n° 005.

[10] Human Rights Act 1998 (§ 42) (Royaume Uni).

[11] CRC/GC/2003/5, ¶ 1, 20.

[12]  Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observations finales, UN doc. CRC/C/15/Add.188, ¶ 8-9; Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observations finales : Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, UN doc. CRC/C/GBR/CO/4, ¶ 10-11; Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observations finales concernant le cinquième rapport périodique du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, UN doc. CRC/C/GBR/CO/5, ¶ 7.

[13] Bruce Adamson, « The Protection of Human Rights in the Legislative Process of Scotland », dansParliaments and Human Rights: Redressing the Democratic Deficit, dirs. M. Hunt, H. Hooper et P. Yowell (Hart Publishing, 2015), 200.

[14] Kasey McCall-Smith, « Incorporating the CRC in Scotland », dans Incorporating the United Nations Convention on the Rights of the Child into National Law, dirs. U. Kilkelly, L. Lundy et B. Byrne ( Intersentia, 2021), 307.

[15] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observation Générale  2 sur Le rôle des institutions nationales indépendantes de défense des droits de l’homme dans la protection et la promotion des droits de l’enfant, UN doc. CRC/GC/2002/2; AG Rés. 48/134, Institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme, Annexe.

[16] Commissioner for Children and Young People (Scotland) Act 2003 (ASP 17).

[17] Parlement écossais, Official Report, 26 March 2003, cm. 16963.

[18] Parlement écossais, Official Report, 26 March 2003, cm. 16963.

[19] Elaine E. Sutherland, « Child and Family Law: Progress and Pusillanimity », dans Law Making and the Scottish Parliament: The Early Years, dirs. E. E. Sutherland, K. E. Goodall, G. F.M. Little et F. P. Davidson (Edinburgh University Press, 2011), 60.

[20] McCall-Smith, « Incorporating the CRC in Scotland », 307–312.

[21] Children’s Rights Bill, 2009–10, HL, https://publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldbills/008/10008.i-ii.html.

[22] Rights of Children and Young Persons (Wales) Measure 2011 (nawm 2).

[23] Senedd Cymru/Parlement gallois, Official Record, Y Cyfarfod Llawn – Y Bumed Senedd [Plenary – Fifth Senedd], 2 octobre 2018, ¶ 65, https://record.senedd.wales/Plenary/5353; Bruce Adamson, « Annual Rhodri Morgan Memorial Lecture » (25 septembre 2018, Senedd Cymru/Parlement gallois, Cardiff); Simon Hoffman et Sean O’Neill, The Impact of Legal Integration of the UN Convention on the Rights of the Child in Wales (Equality and Human Rights Commission, 2018); Simon Hoffman, « The UN Convention on the Rights of the Child, Decentralisation and Legislative Integration: A Case Study from Wales » International Journal of Human Rights 23, n° 3 (janvier 2019) : 374.

[24] L’analyse des réponses à la consultation indique que « le sentiment général est que les propositions devraient aller plus loin. […] De nombreux répondants, en particulier parmi les organisations de défense des droits de l’enfant et d’autres organisations représentatives, ont demandé l’incorporation de la CIDE dans la législation ». Voir : Gouvernement écossais, Analysis of Responses to the Rights of Children and Young People (Scotland) Bill (2011), 17.

[25] Together – Scottish Children’s Rights Alliance, Rights of Children & Young People bill

Overview of Consultation Responses, février 2012, Edinburgh.

[26] Children and Young People’s Commissioner Scotland and Together (Scottish Alliance for Children’s Rights) (2018), Briefing Paper: Incorporation in Context, 2,

https://www.cypcs.org.uk/wpcypcs/wp-content/uploads/2020/03/briefing-together-incorporation-in-context.pdf.

[27] Voir les déclarations qu’Aileen Campbell, députée et ministre écossaise de l’Enfance et de la Jeunesse avait faites devant la commission d’éducation, 2013(2) Official Report – 8 October (Parlement écossais), cm. 2948 et Education Committee, 2013(3) Official Report – 17 December (Parlement écossais), cm. 3153f.

[28] CRC/C/GBR/CO/5, ¶ 7.

[29] Jennifer Drummond, « A Force for Change – Our New Children’s Commissioner is Pushing for Major Shifts in Legislation Covering Equal Protection, the Age of Criminal Responsibility and UNCRC Incorporation. How will the Scottish Government respond? », Children in Scotland Magazine 182 (octobre-novembre 2017), 8–12.

[30] Cf. Parlement écossaise des jeunes (s.d.), Right Here, Right Now, https://syp.org.uk/campaign/right-here-right-now/.

[31] Voir : Together (Scottish Alliance for Children’s Rights) (s.d.), UNCRC 2017 Seminars, https://www.togetherscotland.org.uk/resources-and-networks/state-of-childrens-rights-webinars/state-of-childrens-rights-webinars-2017/.

[32] Gouvernement écossais, Actions Agreed at the Cabinet Meeting with Children and Young People: Progress Report, février 2018, https://www.gov.scot/publications/actions-agreed-cabinet-meeting-children-young-people-28-february-2017-9781788515733/.

[33] Gouvernement écossais, Second Annual Cabinet Meeting with Children and Young People, mai 2018, https://www.gov.scot/publications/second-annual-meeting-of-ministers-with-children-and-young-people/.

[34] Voir : Children and Young People’s Commissioner Scotland, Promote, Protect, Defend: A Report on Children and Young People as Human Rights Defenders in Scotland (CCYP/2019/1).

[35] United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill [As Introduced] Session 5 (2020), SP Bill [80] (Scot.), https://www.parliament.scot/-/media/files/legislation/bills/s5-bills/united-nations-convention-on-the-rights-of-the-child-incorporation-scotland-bill/introduced/bill-as-introduced-united-nations-convention-on-the-rights-of-the-child-scotland-bill.pdf.

[36] United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill [As Passed], Session 5 (2021), SP Bill [80B] (Scot.), https://www.parliament.scot/-/media/files/legislation/bills/s5-bills/united-nations-convention-on-the-rights-of-the-child-incorporation-scotland-bill/stage-3/bill-as-passed.pdf.

[37] Parlement écossais, Official Report, 16 March 2021, cm. 121–124.

[38] Children and Young People’s Commissioner Scotland, « New Law on Rights Makes Government Accountable to Children », communiqué de presse, 16 mars 2021, https://www.cypcs.org.uk/news-and-stories/uncrc-incorporation-makes-government-accountable-scotland/.

[39] Reference by the Attorney General and the Advocate General for Scotland – United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill (2021) UKSC 42, at 90.

[40] Reference by the Attorney General and the Advocate General for Scotland – United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Bill (2021) UKSC 42, at 32.

[41] Kasey McCall-Smith, « The Devil Is in the Details: Entrenching Human Rights Protections in the UK’s Devolved Nations », Northern Ireland Legal Quarterly 74, n° 1 (printemps 2023), 103.

[42] Children (Equal Protection from Assault) (Scotland) Act 2019 (ASP 16).

[43] Age of Criminal Responsibility (Scotland) Act 2019 (ASP 7).

[44] Children (Care and Justice) (Scotland) Act 2024 (ASP 5).

[45] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observation générale 26 sur les droits de l’enfant et l’environnement, en mettant l’accent sur le changement climatique, UN doc. CRC/C/GC/26.

[46] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observation générale 25 sur les droits de l’enfant en relation avec l’environnement numérique, UN doc. CRC/C/GC/25.

[47] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observation générale 24 sur les droits de l’enfant dans le système de justice pour enfants, UN doc. CRC/C/GC/24.

[48] References by HMA to the High Court of Judiciary in the summary prosecutions by the Procurator Fiscal Dundee v. JH & LL and the Commissioner for Children and Young People in Scotland (2025), HCJAC 2.

[49] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Journée de débat général (JDG) 2018 Protéger et autonomiser les Enfants en tant que Défenseurs des Droits Humains Rapport, 2018.

[50] Comité des droits de l’enfant de l’ONU,  Rapport et recommandations de la journée de débat général sur les enfants de parents incarcérés, 2011.

[51] References by HMA to the High Court of Judiciary in the summary prosecutions by the Procurator Fiscal Dundee v. JH & LL and the Commissioner for Children and Young People in Scotland (2025), HCJAC 2.

[52] Parlement écossais, Official Report, 24 April 2024, cm. 128.

[53] Children and Young People’s Commissioner Scotland, Children’s Rights Strategic Litigation Toolkit (CCYP/2022/04), octobre 2014, https://www.cypcs.org.uk/wpcypcs/wp-content/uploads/2022/11/Strategic-Litigation-Toolkit-FINAL.pdf.

[54] Voir: Adamson, « Protection of Human Rights ».

[55] CRC/GC/2003/5.

[56] United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Act 2024 (ASP 1) § 14, ¶ 3.

[57] Children and Families Directorate, UNCRC (Incorporation) (Scotland) Act 2024 – Part 2: Statutory Guidance, septembre 2024, https://www.gov.scot/publications/statutory-guidance-part-2-uncrc-incorporation-scotland-act-2024-2/; Children and Families Directorate, UNCRC (Incorporation) (Scotland) Act 2024 – Part 3: Statutory Guidance, septembre 2024, https://www.gov.scot/publications/statutory-guidance-part-3-uncrc-incorporation-scotland-act-2024-2/; Children and Families Directorate, United Nations Convention on the Rights of the Child (UNCRC): Clarification of Inherent Obligations, septembre 2024, https://www.gov.scot/publications/clarification-inherent-obligations-united-nations-convention-rights-child-uncrc/; et Children and Families Directorate, United Nations Convention on the Rights of the Child (Incorporation) (Scotland) Act 2024: Sources to Guide Interpretation, septembre 2024, https://www.gov.scot/publications/sources-guide-interpretation-united-nations-convention-rights-child-incorporation-scotland-act-2024/.

[58] Ann Skelton, FTT Health and Education Chamber, Scotland UNCRC Training, 2–4 octobre 2024, Glasgow.

[59] Comité des droits de l’enfant de l’ONU, Observations finales concernant le rapport du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord valant sixième et septième rapports périodiques, UN doc. CRC/C/GBR/CO/6-7.